Public-Private Partnerships

Risiken minimieren, Rendite sichern

Public-Private Partnerships (PPP, öffentlich-private Partnerschaften) werden weltweit immer wichtiger für die Finanzierung großer Infrastrukturprojekte, denn die öffentliche Hand allein verfügt nicht mehr über die finanziellen Mittel, die zur Realisierung nötig sind. PPPs sind aber oft komplexe, vielschichtige Konstrukte mit komplizierter Haftung. Wie kann man PPPs gestalten, so dass das Risiko kalkulierbar ist und die Rendite attraktiv?

Investition von historischem Ausmaß
Der XL Group-Artikel “Stark reparaturbedürftig: Wie Europa die Erneuerung der Infrastruktur gelingt adressierte den großen Investitionsbedarf zur Erneuerung der Infrastruktur: 3,7 Billionen US-Dollar sind jedes Jahr nötig, verteilt zu je einem Drittel auf Europa, die USA und China.

Die Infrastruktur ist die Grundlage für eine prosperierende Gesellschaft. Die öffentliche Hand allein kann die Mittel aber nicht aufbringen, denn die Anforderungen an die Infrastruktur haben stark zugenommen. Straßen, Eisenbahnen, Brücken, Flughäfen, Seehäfen, Energieversorgung, Wasserversorgung, Kommunikation – es mangelt nicht an Aufgaben. Europas Regierungen werden aber weiter sparen müssen, deshalb sind private Investoren gefragt. Bis zu 75% der Investitionen in die europäische Infrastruktur, so wird geschätzt, müssen über Public-Private Partnerships (PPP) finanziert werden.  

Nutzen für beide Seiten
PPPs kommt bei der dringend nötigen Erneuerung der europäischen Infrastruktur eine Schlüsselrolle zu. Richtig geführte PPPs nutzen allen Beteiligten: Regierung, Bürgern, Wirtschaft. Auf der anderen Seite haben einzelne, jedoch sehr sichtbare PPPs, die nicht wie gewünscht funktioniert haben, für Skepsis gegenüber dieser Art der Projektfinanzierung und des Projektmanagements gesorgt. Regierungen und Investoren müssen aus den Fehlern der Vergangenheit lernen und die Erfahrungen auf neue PPPs anwenden, damit das Vertrauen der Bevölkerung in PPPs wächst. 

PPPs werden die Veränderungen im Bereich Infrastruktur weiter vorantreiben. Gut geführte PPPs schaffen für alle Beteiligten einen Mehrwert: Für die Regierung, die Bevölkerung und für die Wirtschaft. Andererseits haben vereinzelte schlechte Beispiele von PPPs auch gezeigt, was falsch laufen kann. Ich denke etwa an die überdimensionierten Autoparkplätze in Chicago oder der buy-back der Londoner U-Bahn. Regierungen und Investoren können die Learnings aus solchen Misserfolgen in neuen Projekten anwenden und so den Nutzen für die Öffentlichkeit und die Investoren weiter erhöhen    

Vor- und Nachteile von PPPs:

 

Vorteile

Nachteile

Erleichterte Projektfinanzierung

Überhöhte Preise, unklare Vertragskonstrukte

Kosteneffizienz und Größenvorteile

Gewinnerwartungen verteuern öffentliches Service Angebot

Schnelle Abwicklung, markterprobte Bau- und operative Expertise

Komplexe und unklare Verantwortlichkeiten

Investitionen mit langfristig stabiler Rendite

Nicht verlässliche Regulierung und Einflussnahme durch Politik


Projektfinanzierung
Die Finanzierung von PPPs ist für private Investoren bedeutend schwerer geworden als in der Vergangenheit. Die zunehmende Regulierung der Finanzmärkte und neue Vorschriften wie Basel III erschweren die Kreditaufnahme für PPPs. Kreditfinanzierung von 90% der Projektkosten mit einer Laufzeit von 20 Jahren ist Geschichte. Banken können aufgrund der neuen Regulierung maximal 70% der Projektkosten finanzieren, müssen die Laufzeiten gegenüber früher verkürzen und verlangen, dass alles getan wird, um die Projektrisiken zu minimieren. Die Einbindung von Versicherungsunternehmen mit Risiko-Engineering und finanziellem Risikotransfer  bereits in der Planungsphase helfen Investoren bei der Vertragsgestaltung und bei der Aufnahme von Bankkrediten.

Konzessionen beachten
Die privaten Vertragspartner sollten bei der Finanzierung Vorsicht walten lassen. Populäre Großprojekte wie Flughäfen sind manchmal zu überteuerten Preisen angeboten bei denen dann  die Margen gegen Projektende schon sehr dünn werden, wenn es überhaupt noch eine Gewinnmarge gibt. Die private Seite muss auch prüfen, ob die regulatorischen Vorschriften überhaupt den Spielraum lassen, um ein Projekt profitabel zu gestalten. Öffentliche Dienstleistungen unterliegen Preisobergrenzen, so dass es Jahre dauern kann, bevor Gewinne erwirtschaftet werden. Oft ist in den Verträgen aber vorgesehen, dass nach einem bestimmten Zeitraum ein Projekt zu 100% in den Besitz der öffentlichen Hand übergeht. Es ist also genau darauf zu achten, wie viele Jahre eine PPP Gewinn für den privaten Partner abwirft. Wenn lange Laufzeiten zugesichert werden, ist das ein Ausgleich für kleine Margen. Die stabile Zusicherung von Gewinnen über Jahre hinweg kompensiert für die geringe Profitabilität.

Expertise, Effizienz, Wirtschaftlichkeit
Private Partner stellen nicht nur die finanziellen Mittel bereit, sondern bringen auch ihre Erfahrung und Expertise ein, die sie unter Marktbedingungen und im Wettbewerb erworben haben. Unter dem Druck, Gewinn erwirtschaften zu müssen, arbeiten privatwirtschaftliche Unternehmen effizienter und schneller, mit schlankeren Strukturen und setzen Ressourcen jeder Art wirtschaftlicher ein. Natürlich muss bei öffentlichen Dienstleistungen, z.B. beim Bahnverkehr, darauf geachtet werden, dass erschwingliche Fahrpreise im öffentlichen Interesse sind und nicht allein unter Gesichtspunkten der Gewinnmaximierung ermittelt werden dürfen. Studien in Kanada und Großbritannien haben gezeigt, dass privatwirtschaftlich geführte Verkehrsdienstleister Produktivität, Sicherheit und Qualität um 20% verbessert haben.   

Doch es gibt auch Schwierigkeiten. 

Komplizierte Haftung
Was passiert, wenn sich der Bau einer Eisenbahnlinie um Jahre verzögert? Wer hat die Kosten dafür zu tragen? Lag es an neuen Auflagen, die zum Projektbeginn noch nicht existierten? Gab es keine klare Führung und keine klaren Entscheidungen? Wurden Leistungen gefordert, die nicht in der Ausschreibung aufgeführt waren? Hat ein privates Unternehmen zu niedrig angeboten, um an den Auftrag zu kommen? Hat ein Subunternehmer nicht geliefert?

Wer haftet bei laufendem Betrieb? Wer, wenn eine Flut eine Bahnstrecke beschädigt oder auf Wochen lahmlegt? Wer haftet bei Personenschäden? Eine komplexe und wichtige Frage: Wie ist die Haftung verteilt auf private und öffentliche Partner einer PPP?

Natürlich muss eine Regierung dafür sorgen, dass nicht sie allein für Schäden haftet, während der private Partner die Gewinne einstreicht und sich der Haftpflicht entzieht. In der Regel wird die öffentliche Hand bei wichtigen Infrastrukturprojekten immer einen Anteil halten und sich das Recht ausbedingen, schlecht geführten privatwirtschaftlichen Unternehmen die Führung zu entziehen. Es gibt genug unrühmliche Beispiele, bei denen die Regierung die Leitung von Minen und Ölfeldern übernehmen musste, weil die Sicherheit der Arbeiter und der Öffentlichkeit nicht gegeben war.

Haftungsfragen sind in der Regel aber subtiler. Institutionelle Investoren sind mittlerweile sehr vorsichtig geworden, weil ihnen die Risiken zu gross sind oder nicht klar zu kalkulieren. Steuern, Haftung, Rechte und Pflichten beim laufenden Betrieb: das sind Eckpunkte, die in jedem Vertrag genau geregelt werden sollten.

Haftung und Haftungsgrenzen sind dabei besonders kritisch; Risikoingenieure leisten bei der Festlegung einen wichtigen Beitrag, indem sie Risiken isolieren und quantifizieren und wissen, welche Massnahmen zur Schadensvermeidung wirksam sind. Versicherungen schützen vor Sachschäden und Schäden durch Betriebsunterbrechungen. Haftpflichtversicherungen sind ebenfalls von fundamentaler Wichtigkeit für Privatunternehmen, die öffentliche Dienstleistungen erbringen.

Stabilität und Strategie
Für private Investoren sind stabile Rahmenbedingungen von entscheidender Wichtigkeit. Deshalb muss es seitens der öffentlichen Hand bzw. Politik die verbindliche Zusage geben, dass Projekte, wenn sie einmal auf den Weg gebracht sind, nicht in Frage gestellt werden, wenn sich die politische Konstellation ändert.

Verlässliche Politik, überschaubare Staatsverschuldigung und feste Parameter für PPPs machen Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Skandinavien zu den bevorzugten Ländern für private Investoren. Südeuropa ist wegen instabiler Rahmenbedingungen hingegen wesentlicher unsicherer. Andererseits ist dort der Markteintritt leichter, viele Privatisierungen von Infrastrukturobjekten stehen an, und das größere Risiko erlaubt höhere Margen.

In Osteuropa gibt es enorm hohen Investitionsbedarf beim Ausbau der Infrastruktur. Allein die schlechten Straßen Russlands führen laut Berechnungen zu Verlusten in Höhe von 9% des BIP. Doch die unsicheren Rahmenbedingungen schrecken private Investoren ab. PPP-Projekte bedürfen eingehender Prüfung und Risikoanalyse.

Der öffentliche Partner sollte generell in der Lage sein, einen langfristigen Plan für jedes Infrastrukturprojekt vorzulegen. Bei großen Straßenbau- und Eisenbahnprojekten werden die Budgets im Schnitt um ein Drittel überzogen, oft weil die Anforderungen seitens der öffentlichen Hand oder des Regierungspartners nicht klar festgelegt wurden. Verzögerungen und Nachbesserungen können vermieden werden, wenn der öffentliche Partner von Vornherein den Bedarf an Unterstützung und die langfristige Strategie zur Zusammenarbeit klar kommuniziert und bereit ist, sich auf genaue Pläne zur Umsetzung festzulegen.

Wenn Strategie, Haftung und Finanzierung klar geregelt sind, sind PPPs ein sehr gutes Instrument, um qualitativ hochwertige öffentliche Dienstleistungen im Infrastrukturbereich bereitzustellen.

Von Jürgen Cherreck, International Head of General Property Underwriting bei XL Group

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